本文来源：时代周报 作者：曾思怡
河南和安徽将在两省交界处共建“新城”的规划，在近期引发关注。
该说法出自两省共同发布的《叶集——固始“一河两岸”生态优先绿色发展产业合作区发展规划》（以下简称《规划》），提出两地将通过破除现有的行政壁垒和体制障碍，共同探索产业融合、环境保护、基础设施建设、公共服务同城化等。合作区范围覆盖两地全域，占地约3514平方公里，常住人口约120万人。
该《规划》于2024年编制，当年8月获国务院复函，近期正式印发、启动。
关于“新城”，《规划》的表述为：共同推进叶集主城区与固始县史河湾生态新城全方位融合建设发展，在皖豫交界地区打造一个人口超50万的新兴中等城市。
安徽省六安市叶集区发展和改革委员会副主任吴运年对此解释称，并非要新建城市，而是依托现有区域实现人口增长，范围涵盖叶集全域及固始毗邻乡镇，目前该区域常住人口40余万。
当前我国人口流动呈现从农村向城市、从中小城市向大城市集聚的规律，大部分中小城市尤其是县域，都是人口流出地。
对于上述皖豫交界地区说，要从当前的40余万人增加到《规划》中的“超50万人”，动力何来？
另一方面，陆续有区域经济研究指出，受制于行政区划阻碍、距离省内核心城市较远、城市发育不良、地形条件较差等因素，省际交界区域的欠发达现象普遍存在。
叶集与固始此番合作，有多大程度打破省际交界区域欠发达的惯性，对更多省际交界区域来说，这样的合作可以复制吗？
一条河隔开的两个城市
叶集区隶属安徽省六安市，固始县隶属隶属河南省信阳市。一区一县仅一河之隔，叶集区在史河之东，固始县在史河之西。
叶集区于2016年由叶集镇、三元镇、孙岗乡合并而成，2024年常住人口21万人，GDP95.47亿元，人均GDP大约4.55万元。其主要产业是家居板材、化工新材料和绿色纺织业，其中家居板材产业贡献了规上工业企业产值41.6亿元。
固始县户籍人口180余万人，2024年常住人口100.26万人，GDP459.74亿元，是河南人口第一大县和劳务输出大县，人均GDP接近4.6万元，略高于叶集。固始主导产业是纺织服装、电子信息、循环经济等，其中纺织服装企业达350家、全年营收突破200亿元。
两地共建合作区规划筹备以前，叶集与固始就因地理相近、人文相亲，在人员往来和经济活动方面交往密切。
历史上，叶集因叶氏善贾聚集在此开设集市，逐渐商贾云集、贸易繁荣，因此得名叶集。两地因与集市共存，长期处于同一行政区。
来到当代，叶集升格为区，且地处长三角受到的辐射带动较为明显，家具产业全产业链成型，且产业部分环节延伸至固始，形成一定的梯度分工。
正因为叶集产业现代化进程相对较快，据统计，截至2023年底，固始在叶集就业人员达到1万人左右，占叶集城区人口大约10%。
但受制于行政区划，两地经济和人员往来的便利度受到一定限制。这也是省际交界地区普遍存在的问题。
把目光放大至叶集和固始所在的鄂豫皖交界地带，即安徽、河南、湖北三省交界的安庆、六安、信阳、黄冈四座城市。中国人民大学经济学博士后洪晗在《中国投资》杂志发表的《鄂豫皖交界区域发展研究》分析指出，鄂豫皖交界区域普遍存在经济发展基础较为薄弱、交通基础设施薄弱、城市规模小、行政边界效应显著、城镇化率相对较低等情况。
省际交界地区，往往是自然屏障所在地（图为宁蒙交界处的黄河）。 曾思怡/摄
中国国土经济学会理事长肖金成长期从事省际交界地区发展研究，此前曾任国家发改委国土开发与地区经济研究所所长，曾组织参加过京津冀各县村的经济调查。
他告诉时代周报记者，相较于其他地区，省际交界地区发展的一个特殊现象是，这些地区因为行政区划不同、离各自省内核心城市较远、省与省之间交通设施比较薄弱等原因，人员往来和经济活动受到限制，往往也是欠发达地区。
“这种现象在过去尤其普遍和明显，近年伴随全国统一大市场建设的持续推进，得到改善，但这个问题（省际交界地区相对欠发达）依旧存在。”
此外，北京大学经济与管理学部主任周黎安撰写的《转型中的地方政府》（2017年第二版）中指出，在一众限制省际交界地区经济发展的因素中，行政区划是最主要原因。因为地方在谋发展时，往往会追求当地利益最大化，而投资省份边缘地区，可能导致本省投资回报流入外省，又或者省与省之间的项目合作存在投入和回报分成意见不一的情况，最终导致发展资源较少被注入省际交界地区。
跨越行政边界的合作
这种省际交界地区的发展困境，已经被重视。
2021年上半年，在关于新时代推动中部地区高质量发展的意见提到，建立健全中部地区省际合作机制，推动中部六省省际交界地区以及与东部、西部其他省份交界地区合作。
固始和叶集不仅是河南、安徽的省际交界处，也被视为中原地区和长三角地区的连接点之一。
上述文件的框架下，2021年底，固始与叶集就签订了战略合作框架协议书，决定全面建立战略合作关系，共同创建“豫皖边界‘一河两岸’共同富裕协作区”。
2024年2月，安徽河南联合编制《叶集—固始“一河两岸”生态优先绿色发展产业合作区发展规划》，提出两地将通过破除现有的行政壁垒和体制障碍，共同探索和打造特色产业、保护环境、推进基础设施建设、公共服务同城化等，该规划在2024年8月获国家发展改革委正式复函。
肖金成表示，与过去省际交界地区合作探索多以省级或市级为主体不同，叶集和固始的合作以“县”和“区”为主体，即次区域合作模式。一般而言，通过区域合作打破省域、市域的行政区壁垒是比较理想的状态，但难度也较高，若细化到县域，因为地理距离近、实施范围小，便于实现服务业同城化，而且合作主体对自身也有更加清晰和精准的认识，更灵活快速的工作反应。
时代周报记者梳理发现，过去数年，叶集和固始在公共服务同城化探索方面已取得部分成效：连接两地的公交路线陆续开通，两地共10家医院试点医保同城化，固始籍学生到叶集接受学前教育、义务教育、中职学校教育不受户籍和实际住房限制，两地联手的史河防洪治理项目——五里拐橡胶坝已建成......
五里拐橡胶坝 图源：六安广播电视网
随着《规划》印发、启动，作为中部地区首个省际县级合作区，叶集与固始的融合发展再提速。
作为《规划》的一项重点内容，即将叶集主城区和固始部分毗邻乡镇打造为一个新兴中等城市，并将人口规模从当前的40余万提升到超50万。
这一目标，在中小城市人口流出成常态的当下，也引发关注和讨论：以何聚人？人从何来？
河南省中工设计研究院战略院产业所所长周丽丽近期接受中国新闻周刊时提到，叶集、固安虽一河之隔但互补性强，叶集产业基础雄厚，是华东最大木竹集散地、中国第四大人造板基地，但受人口规模制约难以进一步扩张；固始劳动力资源丰富，却存在产业能级不足的短板。
这种互补性，伴随着进一步的融合发展，将转化为显著的经济增长动力。即通过推动两地产业集聚，提高分工协同效率，减少同质化竞争，从而强化规模经济、提升发展效率。
从更大的范围来看该合作区。前瞻产业研究院近期发文指出，叶集—固始地处史河两岸，距离合肥100公里、武汉200公里、郑州300公里，恰好位于长三角、中原、长江中游三大城市群辐射圈的交汇地带，能够有效承接多个经济圈的产业外溢与资源辐射，完美符合“‘中原—长三角’产业合作”的定位。
上述基础上，当地积极打造产业发展平台，推动两地产业的集聚和融合。《规划》提出在叶集经济开发区和固始县史河湾试验区范围内，建设一个5平方公里的皖豫产业合作示范园。
时下正值叶集支柱产业转型升级关键阶段。周丽丽建议，两地以5平方公里皖豫产业示范园为载体，叶集聚焦研发与高端制造，固始承接配套生产，共同开拓智能家居、新能源汽车材料新赛道。
人随产业走。当两地产业通过融合发展持续壮大，产业竞争力增强，将对叶集、固始两地，乃至整个鄂豫皖交界地带形成人口引力，建成超50万人口中型城市或不遥远。
固始作为河南人口第一大县和劳务输出大县，不仅具有可观的人力资源和消费市场。而且，2023年末固始城镇化率47.56%（同期叶集城镇化率为66.16%），仍有颇大增长空间，这也成为增加该城市人口的一大潜力。
随着产业集聚、经济发展、城市做大，对于固始、叶集当地人而言，择业时将多了一项家门口的选择。
“探索经济区与行政区适度分离”
实际上，关于行政区边界的发展问题，一直受到政府和学界的重视。比如2021年国务院曾印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，首次在国家文件中正式明确将“探索经济区与行政区适度分离改革”作为一项重大的改革任务，其后在国内也掀起了有关经济区与行政区分离的理论研究和探索。
其中，周黎安的测算则显示，我国省级行政区陆地交界线共66条，总长度5.2万公里，按边界两侧各15公里计算，总面积约156万多平方公里，占国土面积的六分之一，但却分布着全国约半数的欠发达县区。
肖金成指出，“探索经济区与行政区适度分离改革”正是叶集和固始共建合作区的底层逻辑，也可以成为接下来更多省际交界地区探索融合发展的底层逻辑和重要依据。
与此同时，在区域协调发展战略和统一大市场建设的背景下，大力破除资源流动过程中的行政区划阻碍，提升发展效率和民生福祉，已经成为共识。
省际交界地区作为受行政区划阻碍最严重的地区之一，有望得到更多重视和改善。这既有益于释放省际交界地区此前被抑制的发展潜力，也有益于畅通资源的全国流通，提升整体发展效率。
省际交界地区，也常伴有城镇化率较低的现象 曾思怡/摄
肖金成认为，在此背景下，叶集和固始共建合作区，不仅是提升两地发展效率、提高民生福祉的有益尝试，两地合作的经验也可以为更多省际交界地区提供参考甚至示范意义。
把目光放至全国，时代周报记者梳理发现，安徽河南此番跨省共建合作区被视为中部地区首次。
最近几十年来，全国层面不乏省际交界区域的合作探索，力图使相关地区打破欠发达困境，或在相关地区建立一个区域性经济中心，以辐射带动周边区域，但成效显著者较少。
肖金成分析指出，类似省际交界地区合作探索过程中，往往会面临地方政府间的利益冲突，或者说相关建设成本和利益分配时存在分歧，但合作机制缺失是主要原因。
他建议，类似省际交界地区合作探索过程中，一方面，要结合当地比较优势，即现有产业基础、区位优势等，由市场主导去找到适合发展的产业方向，同时两地政府从软硬件两个层面提高合作区的营商环境。
与此同时，合作过程中一定会涉及土地、财政和GDP统计方面的分配问题，当事双方以及上级部门要积极探索和细化，形成合理且行之有效的合作机制，这对省际合作区发展而言非常重要。
“这个合作机制最好由上级来明确，合作机构的功能由上级来确定。”肖金成解释，这里提到的合作机制，合作规划由上级政府批复，要成立包括上级政府主要领导参加的领导小组，建立同级政府主要领导参加的联席会议制度，要成立一个合作办公室作为常设机构，要建立一个按财政收入一定比例缴纳的合作基金，以及比较细的决策制度。
他表示，省际交界地区欠发达现象由来已久，应对和改善这种现象任重道远，难以一蹴而就，但日积月累，每一次探索每一点进步都有意义。